Реформа расширенной ответственности производителей (РОП): вызовы и перспективы развития отрасли утилизации отходов в России

В России проходит масштабная реформа в сфере обращения с отходами, основанная на принципах расширенной ответственности производителей (РОП). Эта инициатива предусматривает создание эффективной системы утилизации и переработки отходов с целью снижения негативного воздействия на окружающую среду и развития экономики замкнутого цикла. 

В рамках реформы РОП важное место занимает создание делового клуба-специализированной площадки для открытого и конструктивного диалога между государственными органами, бизнесом и экспертным сообществом, целью которого является обмен опытом, выявление проблемных зон и совместная выработка решений, позволяющих повысить эффективность реформы и обеспечить экологическую безопасность.                                                    

Клуб призван объединить более 500 участников, включая представителей утилизирующих компаний, федеральных и региональных органов власти, отраслевых ассоциаций, научных и общественных организаций. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) играет центральную роль в реализации реформы РОП в России, по мнению Светланы Родионовой, главы Росприроднадзора, необходимо акцентировать внимание на  создании прозрачного и эффективного рынка утилизации отходов, где функциями Росприроднадзора будут являться контроль исполнения законодательства по РОП, ведение Реестра утилизаторов и проверка заявленных мощностей, администрирование, сбор и распределение средств, собранных через Экологический сбор, а также надзор за качеством оказываемых услуг и выявление недобросовестных участников рынка.

Также, она обратила внимание, что одним из самых сложных и проблемных аспектов реформы является контроль отчетности участников системы РОП, так, как только менее 10% поставщиков упаковки подали необходимую информацию.

По состоянию на начало 2024 года в реестре Росприроднадзора зарегистрировано около 528 организаций-утилизаторов, из которых 153 активно включились в работу с мощностями переработки. Несмотря на это, было зафиксировано большое количество отказов — порядка 2000 заявлений не получили одобрения из-за неподтвержденных данных или несоответствия требованиям. Это свидетельствует о необходимости тщательной проверки и очистки рынка от недобросовестных игроков.

Важным шагом в развитии отрасли утилизации стало создание в августе 2023 года Всероссийского объединения «Союз утилизаторов России», в который на тот момент вошли около 100 компаний. Союз призван стать представительным органом, отражающим интересы утилизаторов (консультирование членов союза, внедрение новых технологий, выработка единой позиции по законодательным актам) и обеспечивающим координацию их деятельности с государственными органами-Росприроднадзором, Минпромторгом, федеральным экологическим оператором и другими. Создание этого объединения должно решить такие проблемы как низкая ответственность за результат своей работы, отсутствие эффективного контроля, лоббирование интересов крупных иностранных компаний, уходящих с рынка без исполнения своих обязательств.

Госкорпорация «Росатом» также реализует ряд ключевых инициатив по созданию инфраструктуры  безопасной утилизации и переработке особо опасных отходов, осуществляет  цифровизацию процессов контроля и учета через Федеральную государственную информационную систему по обращению с опасными отходами (ФГИС ОПВК). Кроме того, планируется внедрение принципа «единого окна» , разработка и запуск мощностей по переработке новых видов опасных отходов, в том числе литий-ионных аккумуляторов, которые становятся актуальными в связи с развитием электромобилей. Использование цифровых платформ позволяет повысить прозрачность рынка, ускорить обмен информацией и снизить административную нагрузку на участников системы.

Рынок утилизации отходов в России находится в процессе активной трансформации и стабилизации, в   реестре утилизаторов зарегистрировано 528 организаций, из которых около 153 активно задействованы в переработке отходов, общая заявленная мощность предприятий охватывает широкий спектр видов отходов: от макулатуры (38 объектов в 26 регионах) до электроники (мощность около 1,5 млн тонн).

Рынок утилизации можно условно поделить по категориям перерабатываемых видов отходов:    

• Бумага и картон: относительно развитый сегмент(38 объектов переработки в 26 регионах). Утилизаторы сталкиваются с необходимостью оптимизации сортировки и повышения качества вторичного сырья
• Пластиковые отходы и упаковка: сегмент с высоким спросом, но фактический уровень утилизации крайне низок — лишь около 4% от переработанных фракций реально утилизируется, остальное часто направляется на полигоны.
• Электроника и электротехнические изделия: мощный сегмент с объемом около 1,5 млн тонн, однако отрасль характеризуется высокой конкуренцией и сложностями в отчетности, особенно по технически сложным отходам.
• Текстиль и комбинированная упаковка: имеют небольшую представленность, но растущую значимость, учитывая экологическую нагрузку и сложности в переработке.
• Моторные масла и смазочные материалы: сегмент развивается позднее, с наличием как высокотехнологичных, так и ручных методов разборки и переработки. Объемы растут, но необходимы технологические улучшения.

В ходе диалога были выделены ключевые проблемные вопросы:

Отмечается значительный разброс в уровне технологического оснащения: 30% оборудования российского производства, около 70%- иностранного и 3% — неизвестного происхождения. Большой процент использования иностранного оборудования создает зависимость от импорта, а также используется техника, требующая модернизации. Использование техники неизвестного происхождения, использование одного агрегата для переработки различных видов отходов вызывает вопросы по безопасности и эффективности. То есть возникает необходимость поддержки и развития отечественного машиностроения, внедрение инновационных технологий и строгого нормативного контроля за соответствием оборудования требованиям безопасности и эффективности.

По присутствию в регионах наблюдается дисбаланс, например, полное отсутствие утилизаторов на Дальнем Востоке, связанное с логистическими сложностями и экономической неэффективностью перевозок. Но, несмотря на определённые сложности, общие мощности отрасли в целом соответствуют потребностям рынка.

Максимально требуется уделить внимание усовершенствованию механизмов контроля и отчетности. Низкая информированность и неготовность участников рынка по вопросам отчетности, приводит к массовому непредставлению данных.

Отсутствует единая система взаимодействия между утилизаторами, контролирующими органами и производителями для обмена достоверной информацией.

Распространение серых схем: продажа фиктивных актов утилизации, завышение объемов переработки и неподтвержденные данные.

Недостаточно проработана нормативная база, в том числе по вопросам лицензирования, экологической экспертизы и финансового регулирования. Процедура лицензирования связана с необходимостью подтверждения соответствия оборудования и технологических процессов определенным стандартам, что требует наличия положительного заключения экологической экспертизы. Экологическая экспертиза постепенно сокращается по срокам и объему, однако в настоящее время она не выполняет функцию формирования новых экологических стандартов, а лишь подтверждает соответствие. С марта 2023 года Росприроднадзор начал применять меры по приостановке лицензий утилизаторов, не прошедших необходимые процедуры, но пока случаи жестких санкций не зафиксированы — ведется плавный переходный период. Для новых участников рынка наличие экологической экспертизы на оборудование не всегда обязательно, если предоставлены паспорта и сертификаты соответствия.

Неравномерное распределение мощностей и отсутствие инфраструктуры в отдельных регионах затрудняет полноценное выполнение обязательств.

Также формируется перечень мер поддержки для развития отрасли утилизации: 

1. Включение расходов на поддержку утилизаторов в направления использования средств ППК РЭО (например, субсидирование проектов по строительству мощностей).
2. Разработка нормативных актов, регулирующих обязательное использование вторичного сырья и ограничение производства продукции с высоким уровнем отходов.
3. Планы по созданию федерального фонда поддержки утилизаторов, управляемого совместно Минпромторгом, Росприроднадзором и федеральным экологическим оператором.
4. Поддержка развития отечественного оборудования и технологий переработки через программы наилучших доступных технологий.
5. Организация обучающих семинаров и консультаций для участников рынка.

Однако в целом меры поддержки пока носят ограниченный характер, и их развитие напрямую зависит от формирования доверия к отрасли и создания стабильного экономического механизма.

Отдельным вызовом отрасли является рынок утилизации отходов нефтедобычи, включая буровые шламы и нефтезагрязнённые грунты. При значительном образовании отходов, в этой отрасли используются утилизационные технологии, несоответствующие современным экологическим требованиям, преобладает низкая прозрачность рынка и отсутствует единое регулирование.

В качестве перспективного направления рассматривается создание единого оператора, опираясь на опыт ФЭО, способного стандартизировать качество услуг, минимизировать негативное влияние на окружающую среду, за счёт внедрения новых технологий и скоординировать деятельность участников рынка, путем централизованного управления и исключения незаконных операций.

Для успешной реализации реформы РОП необходима синергия между всеми участниками рынка, включая производителей, утилизаторов, региональных операторов и контролирующие органы. Производители и импортеры несут финансовую ответственность за утилизацию продукции и обязаны предоставлять отчетность, утилизаторы обеспечивают качественное и безопасное переработку отходов, поддерживая уровень экологической безопасности, региональные операторы отвечают за сбор и предварительную обработку отходов, передаваемых утилизаторам Контролирующие органы осуществляют надзор и обеспечивают соблюдение законодательства. Проблемой остается «дисбаланс интересов» между производителями и утилизаторами, в том числе по уровню и своевременности платежей, что требует дальнейшего регулирования и выработки компромиссных решений. Успех реформы РОП напрямую зависит от открытого, прозрачного и конструктивного диалога между всеми участниками системы. Регулярные встречи и дискуссии на площадках деловых клубов аналогичных объединению «Союз утилизаторов России», совместная разработка и корректировка нормативной базы, внедрение цифровых инструментов мониторинга будут способствовать учету интересов бизнеса и государства.

Целью проведения реформы РОП в России является создание эффективной системы обращения с отходами, в рамках которой формируются новые отраслевые сообщества, повышается качество контроля и отчетности с использованием современных цифровых технологий и искусственного интеллекта, развиваются инфраструктура и технологии переработки, включая особо опасные отходы, обостряются вопросы лицензирования и экологической экспертизы, требующие прозрачности и упрощения процедур, появляются перспективы консолидации в специфичных сегментах, таких как нефтяные отходы. Только в таком формате возможно достижение целей реформы — экологической безопасности, развития экономики замкнутого цикла и устойчивого развития отрасли утилизации в России.